普選、國際標準與國家安全

時事評論 | 法治人

普選、國際標準與國家安全

信報 | 2014-08-29 

 

最近不斷有人質疑普選是否有國際標準,或說國際標準是似是而非的概念,或說只有政治權利有國際標準,但選舉制度是沒有國際標準的。熟知國際人權法的,當聽到有人說人權沒有國際標準,不少人可能都會立時笑出來,這麼愚蠢的說話竟也敢講出來,顯示講的人是如何無知。

 

政治權利的國際標準的源頭就是《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《公約》)。《公約》第2條規定:「本公約締約國……依本國憲法程序,並遵照本公約規定,採取必要步驟,制訂必要之立法或其他措施,以實現本公約所確認之權利」。當然,沒有一個國家的選舉制度是完全一樣的,但《公約》要求所有遵行國際標準的選舉制度,都要能保障《公約》所確認的政治權利。人權的國際標準肯定存在,這是毋庸置疑的。國際標準是適用於所有基本人權利,包括政治權利,而這些標準已是廣泛引用,包括香港的法院。

 

最近另一重要的相關言論就是香港在實行普選特首時必須保障國家安全。表面看來,這是中央的最大顧慮。其實普選與國家安全兩者並不存在必然的矛盾,若我們把人權的國際標準引用至普選和國家安全的關係,或可以解開中央的心結。

 

《公約》第25條保障公民的選舉權必須是普及和平等,並公民的被選權不可受「不合理限制」。按人權的國際標準,第一點是先確認一項人權是要優先受保護的,只有在特定及嚴格的條件下才可受到限制。在解釋什麼才是對公民的被選權「合理」或「不合理」的限制,也同樣要符合這項要求。

 

第二點是所有限制要以法律來規定。只要限制港人的政治權利的法律條文是清晰的,應可符合這一項要求。第三點是任何對人權的限制都要有合理的理由。國家安全應是其中一個合理的理由去限制公民的參選權利,但國家安全在關乎公民的參選權的具體內容是什麼,到現在為止,提出的人還未說得清,只是說不能讓對抗中央的人當特首的候選人。

 

其實用回《基本法》本身的條文,國家安全是已有規定,那就是涉及叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為。按這理解,若有人涉及上述的幾種行為,那麼限制他的參選權是有合理的理由的。但這還不足夠限制他的政治權利,還要看國際標準的第四點要求,那就是限制人權的具體方法與所要達到的理據是否合乎比例或對稱。

 

這包括兩方面的要求:一、限制的方法與限制的目的要有理性的關連;二、限制的方法對人權的限制不超過要達成限制的目的所必須的程度。即使國家安全是限制公民參選權的合理理由,但現在提出用來保障國家安全的具體方法,就是規定由提名委員會以過半數方式通過特首候選人的人選,以把候選人的數目設定在二至三人,卻實在看不到如何與維護國家安全有什麼關係。過半數方式通過候選人可以是為了要實踐提名委員會的集體意志;把候選人定在二至三人可以令選舉不會太混亂,但這都是與國家安全沒有關係,實在看不到這些安排怎樣可以防止任何涉及叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的人當候選人。

 

即使真的能找到限制方法及維護國家安全之間的理性關連,這方法也不可能說是維護國家安全所必須的方法,因已有不少人提出了一些方法,可以令一些涉及叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的人不能當特首的候選人,而不需要用過半數議決及限制候選人數目的這種限制性過大的方法。

 

綜觀來說,在設計選舉制度時,國家安全的而且確是一個合理的考慮因素,但從制度設計看,要使國家安全受到保障,但又可以兼顧得到公民的政治權利包括了參選權,是絕對可能也不是太困難的。問題是,國家安全是否中央真正的考慮,中央所顧慮的國家安全真正是什麼,以及中央能否向港人展示最起碼的信任,讓各方去想出一個更好的方法在實現普選時也保障得到國家安全。